Crisis latente en la OMC
La Discordia de Doha
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La Ronda de Doha para el Desarrollo busca transformarse en una nueva instancia de apertura en la OMC con especial dedicación a los problemas de los países en desarrollo
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Últimas reuniones del G-20 en Río de Janeiro no auguran un compromiso de las naciones más desarrolladas a corto plazo. La piedra de tope una vez más la presentan los enormes subsidios agrícolas de Estados Unidos.
Desde el año 2001 las negociaciones del “Programa de Doha para el Desarrollo” representaron un desafío monumental para la OMC (Organización Mundial de Comercio) El objetivo implicaba buscar el consenso de los 149 Estados miembros sobre temas de liberalización económica siempre sensibles para la política interna de cada nación. Hoy la gran apertura del comercio global sigue trabada por las propuestas antagónicas entre países desarrollados y países en vías desarrollo. En la reunión de Río de Janeiro, realizada este mes de septiembre, el único acuerdo logrado fue –nuevamente– la postergación de las negociaciones al 2007.
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Las diferencias de Estados Unidos y la Unón Europea con los países en desarrollo han derivado en una nueva postergación de las negociaciones al 2007 |
De Uruguay a Qatar
La formación del bloque político liberal y la retirada de los gobiernos socialistas marcan el contexto histórico del proceso que consolidó la proyección de un libre mercado a nivel mundial. La denominada Ronda de Uruguay, iniciada en 1986, representó la negociación de mayores proporciones en la historia del ámbito comercial. Se trabajó más de diez años en la consolidación de un piso de acuerdos sobre la base del reglamento establecido en el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) desde1948. El tiempo que duraron las negociaciones, sobrepasadas permanentemente en sus plazos, es reflejo de las complejidades que transcurrieron durante ese período donde el fracaso siempre fue una amenaza.
Los resultados de la Ronda de Uruguay cumplieron las expectativas de sus promotores. Más allá de reducciones arancelarias, se lograron avances normativos en materias como servicios, propiedad intelectual, textiles, finanzas y en una lista de productos de la más variada índole. Pero el fruto de mayor contundencia fue la creación de un nuevo proyecto institucional para la regulación del universo de materias comerciales, la OMC. El año 1995 en Ginebra se constituyó este organismo multilateral encargado de trabajar permanentemente en la solución de diferencias, en los programas de futuras negociaciones y en transparentar las reglas internacionales que permitieran el crecimiento económico.
Por razones de agotamiento, la OMC trabajó mayormente sobre la institucionalidad acordada en sus primeros años y un nuevo momento de negociaciones se proyecto recién para fin del milenio. Durante la segunda mitad de la década de los 90’ se delineó un programa para hacer frente a las necesidades aún vigentes del comercio mundial. De esta manera, tomó forma la Ronda de Doha para el Desarrollo el año 2001. Sus principios fundacionales apuntaban a transformarse en una nueva instancia de apertura con especial dedicación a los problemas de los países en desarrollo en la aplicación legislativa ya validada.
El calendario inicial para llevar adelante el programa establecido en Doha consideraba el año 2005 como fecha límite para terminar las negociaciones. Tal plazo coincidió con la reunión ministerial de Hong Kong realizada el pasado mes de diciembre. Pero, al igual que en la de Cancún el 2003, no se obtuvieron avances sobre los temas centrales y se determinó aplazar al 2006 el cierre de los acuerdos.
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Osvaldo Rosales, Director de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL: “las reglas multilaterales podrán ser ineficientes e insuficientes. Pero es mejor tener eso que no tener nada, ya que en ausencia de un marco multilateral lo que prima es la regla del más fuerte” |
El eje del conflicto
Desde la creación del GATT en 1948 hasta las tratativas de Doha en el 2001, los “productos agrícolas” han sido marginados de las discusiones relevantes de liberalización. Por otra parte, la categoría de “productos no agrícolas” –relacionados con la competitividad de la industria y alta tecnología de naciones más desarrolladas– han sido los mayores beneficiarios del proceso de apertura comercial. En esta línea, el programa de Doha, donde el tema agrícola y el Tratamiento Especial Diferenciado a las economías más pequeñas son el elemento central, ha confrontado los intereses de las principales potencias con las pretensiones de los países en desarrollo.
Tras cinco años de negociaciones, y vencidos los plazos originales, la última reunión ministerial –realizada el pasado mes de junio en Ginebra– nuevamente generó disenso entre las partes. El eje del litigio está demarcado claramente por tres tipos de actores y tres áreas de interés. Estados Unidos no desea eliminar los subsidios a la producción, la Unión Europea es reticente a mejorar el acceso a su mercado (tienen aranceles de 80%, 100% y hasta 180%) y el grupo de países en desarrollo no está dispuesto –en estas condiciones– a rebajar aún más los aranceles a los “productos no agrícolas”. He aquí una de las contradicciones entre el idealismo fundacional de este proyecto y los intereses de facto que lo determinan.
Osvaldo Rosales, Director de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL y ex Director de Relaciones Económicas Internacionales de nuestra Cancillería, señala que “las diferencias quedaron en evidencia tras el fracaso de Cancún en el 2003. Ahí se gestó el llamado G20, articulado por Brasil para representar los intereses agrícolas de los países en desarrollo”. Este grupo de países en desarrollo, integrado por diez latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, México, Paraguay, Guatemala, Uruguay y Venezuela), cinco africanos (Egipto, Nigeria, Sudáfrica, Tanzania y Zimbabwe) y seis asiáticos (China, India, Indonesia, Pakistán, Filipinas y Tailandia) se ha transformado en un actor relevante durante las últimas negociaciones. Sin embargo –dadas las diferencias de tamaño, estructura y política de desarrollo económico– han tenido inconvenientes a la hora de unificar posiciones y manifestar una postura conjunta.
Mapa de miembros, observadores y países no asociados a la OMC en el año 2005
Hasta ahora el principal obstáculo para el avance de un acuerdo lo presenta la postura intransigente de Estados Unidos respecto a su acción subsidiaria. Rosales destaca que “Estados Unidos en el 2002 elaboró su llamada “Farm Bill”, lo que significó una distorsión adicional para las negociaciones. La nueva legislación agrícola tenía una trampa, ya que elevaba sus subsidios domésticos y entraba a la ronda de negociación con un techo mayor al de su real subsidio”. El límite de ayudas internas que poseen hoy es de 48.000 millones de dólares anuales y la oferta planteada es recortarlos a 22.500 millones. Pero la UE y el G-20 destacan que sólo en 2005, Estados Unidos entregó ayudas por 20.000 millones de dólares.
El Comisario de Comercio de la Unión Europea, Peter Mandelson, manifestó su pesimismo en la última reunión sostenida por el G-20 y otros altos representantes de comercio este mes de septiembre en Río de Janeiro. Señaló que frente a las próximas elecciones para el Congreso estadounidense se ven escasas posibilidades de éxito en las negociaciones de la OMC. La problemática que implica tocar temas sensibles durante las respectivas campañas, como la reducción de subsidios a la producción interna, es el factor decisivo para el anuncio de la postergación de las conversaciones multilaterales al 2007.
La falta de resultados significativos en agricultura ha impedido realizar progresos sustanciales en otras áreas como servicios, propiedad intelectual, medioambiente, inversiones, antidumping o Tratamiento Especial Diferenciado (destinado justamente a favorecer a los países menos desarrollados). Estos marcan otros escenarios de discusión que complejizan aún más el amplio y ambicioso proyecto de Doha. Hasta el momento las únicas concesiones otorgadas por las grandes potencias son tratos preferenciales a las exportaciones de los países más pobres.
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La “Farm Bill”, nueva legislación agrícola estadounidense, significó un obstáculo adicional en las negociaciones. Hoy es la principal razón de la falta de acuerdo |
Bilateralismo y proteccionismo
El momento actual por el que atraviesa la OMC es decisivo para observar cuales serán las futuras tendencias de la política económica global. El auge de los tratados, acuerdos y pactos bilaterales contrasta con la lentitud y dificultades de las negociaciones multilaterales. Por otra parte, una contracción hacia el proteccionismo es un escenario posible ante e eventual fracaso del programa de Doha.
Los grandes defensores del proceso de liberalización plantean la necesidad del acuerdo multilateral. Mario Matus, representante chileno ante la OMC, declaró a la BBC: “el régimen de la OMC es el que permite que el grande no se aproveche del chico, que esté defendido frente a los grandes mercados. Por eso es importante mantenerla y mantener su credibilidad”. Rosales agrega que “las reglas multilaterales podrán ser ineficientes e insuficientes. Pero es mejor tener eso que no tener nada, ya que en ausencia de un marco multilateral lo que prima es la regla del más fuerte”. En este sentido, el objetivo trasciende el establecimiento de una mayor certidumbre jurídica. También es un compromiso para evitar una eventual extensión del proteccionismo desde los países más poderosos.
Un fracaso sería una mala señal de la eficacia de la OMC y sus Organismos de Solución de Diferencias (OSD). Para la CEPAL, ya la dinámica actual deja brechas para que el gobierno perdedor “compre” su obligación de cambiar una normativa proteccionista, ofreciendo a cambio una compensación o soportando la retorsión. Tal hecho se verifica con frecuencia cuando el perdedor es un país desarrollado, dotado de las capacidades económicas necesarias tanto para ofrecer una compensación como para neutralizar los efectos negativos de una retorsión”. Pero Rosales sostiene que “esto no es una debilidad de la OMC, sino un reflejo de la simetría de poder que existe en la sociedad global. Existe menor disposición política de los gigantes a acatar las normativas. Pero yo creo que sumando y restando la tendencia es que el marco multilateral se va imponiendo”.
Noam Chomsky, reconocido académico norteamericano, critica que estas reglas son principalmente para los débiles, ya que “los ricos hacen más o menos lo que se les antoje”. Según plantea, estas reuniones, más que promover el desarrollo y el crecimiento económico, dan cuenta de un pequeño grupo de elites mundiales que forman parte de un gobierno mundial de facto. En este sentido, el sistema de la OMC –junto a la díada FMI y Banco Mundial– es el mecanismo para imponer políticas de statu quo neoliberal acomodadas a los intereses de los poderes económicos. Precisamente los procesos de liberalización más traumáticos e intensos han provenido de la apertura “unilateral” de las economías más pobres y en desarrollo.
El gran problema no sólo es la carencia reglamentaria, sino que los países ricos han desarrollado variadas formas para evadir las reglas de la OMC. Esto incluye barreras no arancelarias, como requerimientos fitosanitarios o de control aduanero, y el incumplimiento de resoluciones. Para los poderosos no es imperativo acatar las normas pese a la existencia de los OSD. Es así como Estados Unidos y la Unión Europea han puesto problemas a la modificación de sus políticas tras perder en algunos panels. Ejemplos ilustrativos son el caso del bloqueo norteamericano a Cuba o el triunfo que obtuvo Brasil en el Órgano de Solución de Diferencias tras sus acusaciones en contra de las subvenciones europeas al azúcar y de las subvenciones estadounidenses al algodón.
La emergencia de China y su ingreso a la OMC es otro de los responsables del fenómeno proteccionista en Estados Unidos y la Unión Europea. Este proteccionismo del primer mundo y las serias dificultades en las negociaciones de la OMC se refleja en el incremento proporcional de reclamos contra países desarrollados en materia de antidumping y subsidios a la exportación. Para entender este fenómeno Chomsky indica que “el proteccionismo fue un elemento crucial, casi sin excepción, en el desarrollo de todos los modelos más exitosos del primer mundo. Ahora los países avanzados intentan evitar que otros utilicen estas mismas estrategias para desarrollar sus economías”. Al respecto, un ejemplo recurrente es el pasado y presente del tema de propiedad intelectual.
La experiencia chilena
Sólo en el ámbito bilateral el comercio mundial parece caminar hacia la apertura. Así lo demuestran los 14 tratados comerciales con 48 países cerrados por Chile. El caso chileno, según diversas autoridades del comercio mundial, demuestra los beneficios que la apertura bilateral puede otorgar. Nuestro país ha incrementado el intercambio comercial –en especial sus exportaciones– con las naciones a las que se ha asociado comercialmente. Países como Chile o México han optado por este camino como segunda opción ante las dificultades del campo multilateral. Según Rosales, la lentitud de estas instancias “es mucho para países que necesitan crecer con estabilidad y a tasas elevadas para seguir generando empleos y reducir la pobreza”.
Los acuerdos le han brindado a Chile un acceso preferencial a mercados más desarrollados. Pero la proliferación y diversidad de acuerdos existentes a nivel global ha producido lo que ha sido descrito como el fenómeno “spaghetti bowl”. Para Rosales, la principal dificultad que genera –como serie de acuerdos distintos, disímiles en normas de origen y en procedimientos aduaneros– es el llamado efecto de desviación de comercio internacional. “Es decir, un comercio que se realiza sólo en virtud de las rebajas arancelarias y no en virtud de la cualidad de los bienes”. Además “genera costos de transacción para los empresarios privados porque los requerimientos de producción van a depender del país al cual tienen que exportar y si existen o no acuerdos”.
Para Chile un quiebre en las negociaciones del programa de Doha no significaría grandes costos. Sin embargo, logros en agricultura representaría ganancias para los exportadores si consideramos las “ventajas comparativas” del país en el sector. La excepción se presenta en el sector azucarero y otros productos con sistema de bandas de precios. Pero con la disminución de las distorsiones en este mercado se lograría lo que no se ha obtenido en los acuerdos bilaterales: reducción arancelaria y de subsidios a la exportación con la Unión Europea y de ayudas domésticas con Estados Unidos. Matus agrega que también mejoraría el acceso de Chile a sus símiles en desarrollo, ya que “sus mercados son cerrados y nosotros con ellos no tenemos acuerdos grandes ni profundos”.
La bilateralización de las relaciones económicas de Chile es citada como ejemplo de buenas prácticas. Se ha mantenido una apertura unilateral progresiva desde los años 70’. Pero las negociaciones con el mundo desarrollado han abordado áreas menos sensibles y –dado el tamaño de nuestra economía y su individualidad regional– han recibido el visto bueno de las contrapartes al no representar una amenaza para la producción de esos mercados. Las negociaciones bilaterales que están llevando a cabo países de nuestra región con naciones industrializadas –más grandes y poderosas– representan el riesgo de que finalmente imperen las relaciones de poder. Sin embargo, otros sostienen que esta propagación de acuerdos pavimenta un entendimiento final en el programa de desarrollo multilateral.
